De cualquier manera, el gasto
público siempre está ligado a la
satisfacción de las necesidades públicas, que son
su presupuesto de legitimidad.
La decisión sobre el gasto público presupone dos
valoraciones previas de significativa importancia:
a) la selección
de las necesidades colectivas
b) la determinación
de la intensidad y urgencia de las mismas.
A mi entender estas dos valoraciones encierran en sí
una ideología, un modelo de
país, por eso dice Oriá que el hecho de que ciertos
gastos se
destinen a determinados fines con preferencia de otros, pone de
manifiesto no sólo el estado
social de un país sino también sus tendencias.
Las finanzas no
pueden considerar el fenómeno de los ingresos al
margen del fenómeno de los gastos. Y así son estos
gastos los que le dan substrato o substancia a los ingresos
públicos. Pues el Estado debe
explicar a al colectividad su actividad financiera.
En los estudios financieros hay dos análisis que deben realizarse como el
antecedente y el resultado de la actividad
financiera. De esta manera nos daremos cuenta de que si bien el
gasto público se realiza luego de contar con los recursos
públicos, es imprescindible realizar una buena
exégesis de los gastos como antecedente, para poder evaluar
luego de qué recursos hacerse en miras a efectuar una
racional utilización del Presupuesto para
satisfacer adecuadamente las necesidades públicas. Por lo
tanto, podríamos decir que el gasto público es el
elemento esencial de la actividad financiera.
Para entender in extenso el gasto público debemos tener
en cuenta sus principales aspectos estudiados por la
ciencia
financiera, y así, Gangemi nos dice que la teoría
financiera de los gastos toma como dato de hecho la
finalidad que deba lograrse con ellos, y estudia tanto el
reparto de los ingresos como los efectos que
producen. Esta exploración es necesaria para racionalizar
la actividad financiera y conocer los límites de la
erogación estatal.
No se agota con el
conocimiento de estos datos, el estudio
de los gastos públicos, pues queda por ver su aspecto
dinámico y su progresivo aumento.
Como también al decir de Villegas, "agregamos la
clasificación de los gastos públicos", como
los de funcionamiento y los de capital. Lo
mismo que desde el punto de vista de la política
financiera y su regulación en el sistema positivo
argentino.
También es imprescindible que tomemos en cuenta la
evolución del concepto, por cuanto, si tenemos en
cuenta la reseña que hizo el Profesor
Espeche en la Clase
Satelital veremos que fue evolucionando desde la
concepción medieval hasta concepciones más modernas
como las de los clásicos que hablan del "Estado
pozo" al considerar que los gastos no reditúan y no
vuelven a la comunidad.
Hasta las ya insoslayables posiciones de quienes ven al Estado
como un redistribuidor de riqueza al gravar según
determinados criterios y al gastar también según
otros.
Si tomamos como base la definición dada al inicio,
podemos colegir que las características esenciales
son: a) Erogaciones dinerarias ya que consiste en el
empleo de
bienes
valuables pecuniariamente, que en esta economía monetaria se asimilan con el
dinero. b)
Efectuadas por el Estado en todos los sentidos en
que éste efectúe gastos, ya sea directamente o a
través de recursos destinados a empresas mixtas o
entes descentralizados. c) En virtud de la ley ya que en
los Estados de derecho rige el principio de legalidad en
cuanto al gasto público o, como lo aclaró el Dr.
Espeche, la Reserva de ley. Principio
que en el derecho argentino se regula por tres lados: 1. Ley de
contabilidad
que reglamenta el gasto en sus diversos aspectos y especialmente
en su ejecución.- 2. Ley del Presupuesto General de la
Nación que se realiza anualmente.- 3. Por el control posterior
a su realización a través de organismos creados al
efecto ya sean nacionales o provinciales. Sin embargo, la
relación ley – gasto no siempre es inmediata, porque hay
casos en que deben realizarse gastos públicos urgentes o
de coyuntura, imprevistos, para empresas públicas, etc. No
obstante, siempre debe dictarse una ley al efecto, aunque
esté lejana en el tiempo.- 4.
Para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de
las necesidades públicas y que aunque no sean cumplidas y
los gastos tengan otro destino son gastos públicos
ilegítimos, pero gastos públicos al fin. Por eso,
la necesidad pública le da legitimidad al gasto
pero no un presupuesto existencial.
Reparto
a)
En relación al lugar: Para mí no es otra
cosa que la Ley Federal de Coparticipación. Que deban
considerarse ciertos presupuestos
para no caer en infelices decisiones de inequidad y justicia, es
seguro.
Están quienes afirman que deben ser repartidos
según las características económicas
regionales. Mientras otros dicen que el reparto debe realizarse
con medidas equitativas que tengan en cuenta el bien común
de la nación.
b)
En relación al tiempo. Es importante tener en
cuenta el plazo de los gastos, puesto que si deben efectuarse
gastos muy altos (ciertas obras públicas, por ej.) no
pueden ejecutarse con el Presupuesto de un año, sino que
debe planificarse para varios ejercicios, salvo que se recurra a
empréstitos externos mientras ellos no hagan inviable la
vida del pueblo.
Finalidades
Sabemos que la finalidad del gasto público es solventar
las necesidades públicas, pero también sabemos, por
experiencia, que no siempre se realizan para ello. Así
observamos que los dineros públicos son utilizados con
fines electoralistas, sociales o
económicos. En este punto dice Masoin que no se
puede separar la actividad económica que da bienestar al
país de la economía financiera pública. Pues
cuanta mayor prosperidad económica exista, los gastos
públicos no serán una carga para la
economía, sino creadores de riqueza.
Límites del Gasto Público
El problema de establecer límites al
gasto público es más político que
económico. Y aquí aparecen tres
vertientes:
a) Los autores modernos
sostienen que pueden llegar hasta el límite en que la
ventaja social de ellos se compensa con los inconvenientes de las
amputaciones hechas al ingreso nacional: concepto de la
"utilidad
social máxima".
b) Gangemi, por ej., dice
que el límite se impone ante la posibilidad de agravar la
presión
tributaria y por la necesidad de no crear una presión
inflacionaria. Es necesario tener en cuenta el equilibrio
entre actividad económica y actividad financiera.
c) Duverger pone los
límites en los gastos de mera
administración, los gastos improductivos de
transferencia, y las sustituciones onerosas del Estado
con respecto a aquellas actividades que resultan menos gravosas
en manos de particulares.
Efectos económicos
Para darse cuenta de los efectos que produce el gasto
público debe considerarse lo importante que resulta el
volumen de los
gastos con relación al producto bruto
interno. Según (http://www.lainsignia.org/2005/marzo/econ_015.htm),
los gastos públicos a nivel internacional (están en
el ) 35% de PIB. Cualquier
modificación En su cuantía tiene un
inevitable efecto económico. También la tiene
cualquier modificación de los diversos elementos que
integran el gasto.
Las consecuencias del recurso no siempre se advierten en forma
rápida, mientras que las del gasto público,
sí. Y que no se limitan (los de este último) al
impulso momentáneo que puede percibirse en la
economía, sino que tienen efectos secundarios que
amplían su acción
económica creando en la misma medida gastos y
producciones, así como ulteriores acciones de
intercambio.
Los efectos económicos dependen en gran medida de la
naturaleza de
los gastos que se realizan o se aumenta. Como dice Duverger,
realizar inversiones
productivas es más eficaz que desarrollar los armamentos;
acrecentar el poder de compra de las clases pobres es más
eficaz que aumentar aún más el de las clases
ricas.
Por lo tanto, para poder efectuar una correcta y adecuada
elección de gastos públicos, con efectos que sean
tan previsibles como beneficiosos, se hace necesario tener en
cuenta los siguientes factores: a) la estructura
económica, es decir, si se trata de una economía
desarrollada o en vías de desarrollo; b)
su estado o coyuntura, o sea, un estado de recesión o un
estado de expansión, y c) los medios o
recursos con los cuales se habrán de financiar tales
gastos públicos.
Comparación de los gastos públicos con los
privados
1. El sujeto del gasto
público es el Estado = perpetuo = presente y futuro
El sujeto del gasto privado es un particular = perecedero =
presente
2. El individuo
satisface mediante sus gastos sus intereses particulares = bienes
para consumo,
diversión, etc. = lucrativas.
El Estado satisface, por lo menos idealmente, necesidades
públicas, de todos = defensa exterior, orden interno = no
mensurables monetariamente.
3. Estado = recursos
provenientes de la coacción.
Particulares = recursos provenientes de convenciones.
4. El Estado primero
estudia los gastos que va a realizar para luego procurarse los
recursos.
Los particulares adecuan sus gastos a sus recursos.
5. El Estado está
obligado a realizar los gastos para cumplir con sus funciones.
El particular, es libre con respecto al monto y al destino de
sus gastos.
- Gastos en especie y en moneda
- Gastos internos y externos
- Gastos personales y reales
- Gastos ordinarios y extraordinarios
También, los más modernos, los clasifican de la
siguiente manera:
- Criterio Jurídico – Administrativo, que las
legislaciones los distinguen así:
a) Jurisdiccional o
Institucional. Esta clasificación corresponde a la
estructura organizativa del Estado y expone las distintas
unidades jurisdiccionales que ejecutarán el presupuesto.
Así tenemos la jurisdicción del Poder
Ejecutivo, la del Poder
Legislativo y la del Poder Judicial. Cada uno de ellos luego
va desgranándose en las distintas unidades
correspondientes a su organigrama. Pero
también se destina un apartado especial para las obligaciones
generales del Estado (servicio de la
deuda
pública, obligaciones a cargo del Tesoro, subsidios y
subvenciones).
b) Por finalidades y
funciones. Son clasificados así por la finalidad a la
que están destinados (salud, educación, gastos de
justicia, etc.). Aunque la clasificación jurisdiccional ya
nos está dando la pauta de a qué rubros se van a
aplicar los gastos, por las funciones que cumple cada
jurisdicción. Esta es la más aceptada en los
presupuestos modernos pues permite visualizar con claridad la
orientación seguida por el Estado.
c) Por la constancia o
permanencia del gasto.
Constancia: – gastos fijos: los que no dependen de una
mayor actividad o de que aumente el rendimiento de los entes
dedicados a la prestación de servicios
divisibles
– gastos variables: los
que están directamente vinculados con la mayor actividad o
producción.
Permanencia: – gastos fijos: los repetidos de un
ejercicio a otro con un monto prácticamente
invariable.
– gastos variables: los que sufren alteraciones notorias en su
monto o tienen carácter extraordinario, apareciendo en
unos ejercicios y faltando en otros.
2. Criterio
Económico
a) La doctrina financiera del liberalismo
clásico distinguió entre gastos públicos
ordinarios y extraordinarios.
– Gastos ordinarios eran los corrientes y habituales. Su
misión
era atender el normal desenvolvimiento del país asegurando
los derechos
individuales de sus habitantes. De allí que los fondos
tuviesen como destino las funciones públicas
(legislación, justicia, defensa externa, orden interno) y
algunos servicios
públicos esenciales que se consideraban
imprescindibles para la existencia del propio Estado. Estos
gastos no podían suspenderse y debían repetirse
todos los años. De allí infieren que debían
ser financiados con recursos ordinarios, principalmente los
tributarios.
– Gastos extraordinarios surgían ante situaciones
imprevistas y excepcionales (guerras,
plagas, calamidades, epidemias masivas o catástrofes
naturales). Como no eran previsibles no había más
remedio que recurrir al crédito
público y a gravámenes de emergencia. Sin
embargo los empréstitos sólo podían
solicitarse para situaciones de emergencia.
b) Keynes y sus
seguidores afirmaron que esa clasificación tenía
errores conceptuales, pero se volvieron a imponer las ideas
liberales, ahora remozadas.
c) Neoliberalismo: caracteriza doctrinariamente
así:
1. Gastos públicos ordinarios: son las erogaciones
habituales o normales de la
Administración, es decir, las reiteradas en el curso
de los ejercicios financieros de la hacienda.
2. Gastos públicos extraordinarios: son las erogaciones
destinadas a satisfacer necesidades imprevistas, excepcionales,
eventuales o contingentes, no repetidas con regularidad en los
distintos ejercicios de la hacienda.
d) En nuestro país, las disposiciones más
modernas en materia
presupuestaria contienen una clasificación de gastos
públicos por su fuente de financiamiento
que tiene en cuenta la diferencia entre gastos ordinarios y
extraordinarios. Así lo ha decidido la Secretaría
de Hacienda mediante Res. 56/96, que cumple con lo ordenado por
el art. 14 in fine de la ley 24.156. Dicha
resolución señala como conveniente que, por regla
general, los recursos permanentes financien gastos permanentes,
los recursos transitorios financien gastos transitorios y los
recursos "por única vez" financien gastos "por
única vez". Por último, el art. 56 de la ley 24.156
prohíbe expresamente realizar operaciones de
crédito público para financiar gastos
operativos.
e) Lo último es diferenciar gastos de
funcionamiento (u operativos) y gastos de inversión (o de capital). Que de
última se asemejan a diferenciar los gastos ordinarios de
los gastos extraordinarios. Los primeros son de funcionamiento y
no significan un incremento directo del patrimonio
nacional, pero contribuyen a la productividad
general del sistema
económico y son tan necesarios como los gastos de
inversión. Los segundos son de capitalización y
significan un incremento directo del patrimonio público.
Aunque esta asimilación no se da en el último caso
ya que las erogaciones de inversión no pueden considerarse
extraordinarias.
f) La otra tendencia es la de la clasificación en
gastos de servicio (o con contrapartida) y gastos de
transferencia (sin contrapartida), caso de subsidios a ciertos
sectores productivos, etc.
g) Otro criterio es diferenciarlos en productivos e
improductivos. Los productivos serían aquellos que elevan
el rendimiento global de la economía, posibilitando mayor
productividad del sistema; mientras que los improductivos no
tiene esa cualidad (gastos de la función
pública, por ej.).
Crecimiento de los gastos
públicos
En todos los países del mundo, los gastos del Estado
han tendido a incrementarse. En periodos cortos se puede observar
estabilizaciones o descensos; pero, considerándolos en
periodos largos, la curva parece siempre ascendente. A grandes
rasgos, el crecimiento de los gastos se desarrolló en
ritmo lento hasta 1914 y se aceleró notoriamente a partir
de esa fecha.
Causas
- Griziotti: distingue las causas aparentes
(por ej. variación del signo monetario y evolución de las reglas
presupuestarias)., de las causas relativas (por ej.
anexiones territoriales o aumentos de población, de producción o de
renta nacional) y de las causas reales (por ej. gastos
militares y burocráticos).
Crítica: Si la causa es aparente, no es una
auténtica causa. Si es relativa, se compensan puesto que
al aumentar los gastos, aumentan los recursos. Por lo tanto,
sólo interesan las reales.
- Gastos militares. Los gastos bélicos no
terminan con la contienda armada, sino que le sobreviene una
etapa de servicios y concesiones a los veteranos. Las guerras
habitúan a los contribuyentes a pagar impuestos
elevados, y es raro que los presupuestos posteriores a ellas
vuelvan a los niveles antiguos.
Mas aún, sin que sea necesario hablar de las guerras,
es notorio que el equipamiento racional de las fuerzas armadas
modernas exige sumas que se incrementan por las tensiones
internacionales, los conflictos
regionales y los nuevos armamentos, cada vez más
sofisticados.
- Prosperidad del sistema económico. A medida
que es sistema económico va adquiriendo niveles
más elevados de producción, la población
además de consumir lo básico de las industrias
primarias y secundarias, también empiezan a consumir
servicios que se crean a raíz de las complejidades que
trae la expansión del mercado. Es
que tienen mayores ingresos. Pero también los mayores
ingresos hacen reaccionar inmediatamente al Estado que empieza
a implementar nuevos y mayores impuestos. - Urbanización. El aumento de población
en las ciudades requiere mayores servicios edilicios y de
infraestructura, servicios de seguridad,
etc., lo que también eleva los gastos, por más
esfuerzos que se realicen economizando en otros
órdenes. - Desarrollo de la democracia. Ciertos autores piensan
que este sistema de gobierno trae
aparejado un aumento en los gastos por cuestiones
demagógicas. - Ayuda a zonas subdesarrolladas. Una decisión
ético política que se
viene dando en todo el mundo occidental, tanto a nivel nacional
como internacional. - Aumento de los costos. El incremento considerable de
costos de los
bienes y servicios incide considerablemente en los presupuestos
públicos, aparte de que el progreso técnico
determina gastos antes desconocidos. - Burocracia. Su desmesurado crecimiento, por supuesto
que determina el aumento de los gastos públicos. En su
maraña de regulaciones y procedimientos
superabundantes, y cuya única justificación es
incrementar el número de empleados estatales.
Autor:
Walter
Argentina
29/09/2008
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